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研究報告
博爾森咨詢人才研究院共收集中國代表地區現行人才政策文件共1120份，分解重構人才政策條款6800多條，豐富了博爾森咨詢人才政策數據庫。
為深入了解全國各地人才政策制定、實施等實際情況，增強本研究的科學性，課題組設計了調研提綱，并走訪了全國近30個政府人才工作部門，針對當前人才工作進行訪談。同時，課題組還訪談了產、學、研各領域多位高層次人才。課題組結合調研結果，形成了《中國區域人才政策研究報告（2018年）》。該報告是中國首部系統研究中國各地人才政策的專業研究報告，對近年來人才政策的亮點、特點、痛點和發展趨勢進行了系統分析解讀，對各地政府優化人才政策提供了有利借鑒。
一、新世紀最激烈的人才大戰
發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力。2016年4月，深圳出臺《關于促進人才優先發展的若干措施》，大幅降低落戶門檻，新一輪全國性“人才大戰”拉開帷幕。從2016到2017年，這場從一線城市打響的戰役蔓延到二三線城市，武漢、西安、南京、成都多地紛紛出臺強有力的政策，加大人才引進力度。2018年一線城市重燃人才爭奪戰火，北京、上海謀定而后動，各自出臺人才新政策。時至今日，人才政策的星星之火，已經呈現燎原之勢。“人才大戰”顯示各地開始追逐“人才紅利”。“人才大戰”實質上反映出地區人口結構問題。隨著“人口紅利”的消失和人口老齡化的加劇，許多城市的社會經濟發展面臨巨大壓力。引進以中青年人才為主的優質人才，一方面能夠優化地方人口年齡結構，另一方面，也能夠為地方發展注入新動力。
“人才大戰”反映各地經濟發展轉型的迫切需求。隨著中國經濟由高速發展轉向高質量發展，人才要素的重要性愈發凸顯。原有粗放式發展更重視資金、原材料、土地等要素，而在集約發展模式下，人才成為發展的第一資源。“人才大戰”的展開意味著中國城市競爭開啟了新維度，從招商引資向招才引智轉變，人才競爭是未來焦點。
但從中國整體來看，中國作為世界第四大國際移民來源國，人才流失嚴重，導致國內同質化的人才政策僅促進了存量人才在國內流動。國內人才大戰的最終結果將會是一場“零和博弈”。一方面，僅從美國數據來看，2017年中國大陸地區獲發的EB-5簽證（投資移民簽證）共7567張，同年7.42萬名中國人獲得美國綠卡。而2008年至2017年期間，中國引進高層次人才、留學人才僅5.39萬人，不及每年拿到美國綠卡的中國人數量。另一方面，國內各地人才政策激勵手段、激勵對象等方面趨于同質化，以產業人才為例，高端裝備、信息技術、生物醫藥、金融等產業人才是絕大多數省份的引入重點，重疊程度高。因此，“人才大戰”應當回歸理性。近半年來，各地開始積極探索因地制宜的引才政策，“人才大戰”步入戰略性競爭新階段。二、中國區域人才政策亮點奪目
亮點一：落戶降標，打破戶籍制度限制
全國多地出臺人才落戶政策，通過打破戶籍制度對人才流動的限制吸引更多人才。戶籍制度捆綁了教育、醫療、住房等一系列社會福利，對外來人才有一定的制度性排斥，通過落戶降標可提升人才的流動意愿。繼武漢“百萬大學生留漢工程”出臺落戶降標政策后，2017年成都、西安、杭州、南京、天津等地陸續出臺人才新政，落戶門檻一降再降；2018年，北京、上海也相繼降低了落戶標準，北京推出“近十年最寬松的落戶政策”，上海則嘗試對清華、北大本科生放開落戶；京津冀、長三角以及珠三角地區的三四線城市也相繼開放落戶。此外，深圳、杭州、成都和西安等多數地區還給予人才落戶補貼，進一步向各類人才拋出橄欖枝。
亮點二：人才共有產權房制度成為引才新抓手
共有產權房是人才安居保障的新形式，滿足了人才擁有產權的愿望，開啟了人才保障房多元模式新時代。共有產權房是政府與購房人按一定比例共同享有房屋所有權的一種政策性商品住房，與人才公寓相比，其特點在于給予人才其所居住保障房的部分產權，從而消除人才的“租客”身份焦慮，讓外來人才更有歸屬感。我國多地出臺政策文件完善共有產權房制度，并明確規定各類人才可申請的住房面積以及所持份額，如表3所示。
亮點三：“投資+孵化”模式大力扶持雙創人才發展
為進一步緩解雙創人才的初創項目融資難問題，部分地區出臺政策文件鼓勵人才載體開展“投資+孵化”模式。例如，武漢東湖高新區、上海閔行區均出臺政策，對直接投資初創項目的人才載體給予獎勵，營造濃厚的創業創新氛圍，助力雙創人才發展。人才載體將投資和孵化兩者深度結合，吸引了大量資本對雙創人才的初創項目進行投資。根據首都科技發展戰略研究院最新數據，2017年全年，全國人才載體共幫助1.8萬個雙創人才及其項目獲得投資，總額約670億元。
亮點四：人才基金設計因地制宜
人才基金是服務人才創新創業的助推器，各地人才基金根據資源稟賦均探索出了基金設計路徑。
深圳依托活躍的金融機構，實現基金市場化發展。深圳創新創業活力強，金融人才充足，對外投資機會眾多，人才基金投資效果較好。
浙江省人才基金則依托民營經濟，以市場為導向，發展迅速。浙江“海邦基金”是國內第一支以老海歸幫扶新海歸創業為主題的風險投資基金，依托民營資本，形成具有自身獨特優勢的投資模式。
江西省通過母基金投資設立人才基金子基金集群，助力人才創新創業。江西省人才基金是由江西省委組織部牽頭，在江西省發展升級引導基金框架下設立的子基金集群，重點用于吸引、培育和支持高端人才或優秀人才團隊在江西省內實施創新創業類項目。
亮點五：大數據助力人才工作能效提升
多地將大數據技術引入人才工作，實現人才工作數字化轉型。天津濱海新區將大數據引入人才公寓管理，在《關于濱海新區人才住房信息平臺的實施細則》提出建設包括住房信息數據庫、政策法規數據庫、地理信息數據庫等人才住房數據中心，對人才公寓進行監督管理。同時以人才住房大數據為基礎，建立計算模型，為未來人才住房管理能力再提升提供數據依據。2013年，東莞市以該市參加社保的人員信息為基礎，通過整合教育、科技、人力資源、農業、文化、體育、團市委、科協、金融等部門信息，率先建成廣東省首個地市人才信息大數據庫，并以此為基礎，梳理了當地人才規模、層級結構、行業領域分布、區域分布等，形成全市人才資源統計報告。亮點六：信息化應用為人才服務提質增效
眾多信息化應用的使用，使人才服務的效率大大提升。2015年5月，上海國際人才網正式上線，通過第一時間整合、發布全市人才政策資源、人才創新創業資源和人才生活服務信息資源等資訊，幫助政府高效對接人才發展需求。2018年6月起，深圳開始使用人才引進線上系統，普通高校應屆畢業生可自行通過系統進行落戶申報，系統自動核查材料完整性、比對學歷信息后可自動“秒批”，極大提高了辦理效率。三、中國區域人才政策特點初現
特點一：以人為本，打造全方位人才政策體系
為了實現人才“引得來、留得住、用得好”的目標，各地從多環節出發，針對多元對象，制定了多樣化的激勵方式。從激勵環節看，政策覆蓋了人才引進、人才培養以及人才留用全鏈條。從激勵對象看，人才政策不僅對人才本身進行激勵，也對人才參與的項目、人才所在的單位以及人力資源服務機構進行扶持。從激勵方式看，人才政策通過安居保障、醫療保障、子女入學等多種措施滿足人才全方位需求。
特點二：因人而異，逐步建立分層分類的人才政策體系
在人才政策制定的過程中，多地通過分析自身發展現狀，同時借鑒其他地區經驗，制定出了具有普遍性，又具本地特色的人才認定體系。這些人才認定體系對人才梯度做了詳細的劃分，既有利于地區明確引才目標，也有利于針對不同層次、不同類別人才制定合理的激勵力度。
特點三：因地而異，人才政策契合本地需求
各地人才政策因地制宜，戰略性傾向逐漸顯現。城市發展的中堅力量包括學歷型人才、技能型人才、創新創業型人才和資格型人才等，因而多地根據當地特色和人才需求，有計劃地引進相關人才。例如，北京、上?；谌丝诳刂茐毫?，著重招攬行業頂級精英、高新科技人才、創新創業人才、海外人才；而深圳作為移民城市，基礎教育薄弱，更加重視基礎教育人才的引進。通過制定符合地方發展現狀的人才規劃，按需引才，精準匹配城市發展戰略，促進城市創新發展。
特點四：產才融合，產業戰略與人才戰略互為支撐
圍繞“產業鏈”部署“人才鏈”，實現“以產引才、以才促產、產才融合”已成為各地共識。2017年，浙江省構建基于大數據和人工智能技術的創新服務系統“科學家在線”。該系統以“八大萬億”產業為目錄，建立浙江特色產業人才數據庫，繪制產業人才地圖，助力特色產業人才齊聚浙江。而成都則圍繞全市重點產業人才需求，編制《成都市人才開發指引（2018）》，提出將7類重點人才作為成都市人才開發的宏觀指導，并列出了609類崗位清單和要求。產才融合有助于引導各類人才按需流動、高效配置，促進人才資源與產業需求對接。
四、中國區域人才政策痛點探究
痛點一：人才落戶政策目標偏離預定軌道
基于有限的公共資源，如何保證落戶指標真正落實到地方需要急需的人才手中，是地方政府在制定落戶政策時需要慎重考慮的問題。以天津為例，由于獲得天津戶口有較大的高考優勢，驟然降低天津落戶標準使得“戶口空掛”等現象爆發。因此，天津有關部門多次對人才落戶新政進行重新解釋和優化。
痛點二：人才公寓供不應求，管理制度有待完善
人才公寓供應不能滿足人才安居需求。截至2018年8月底，成都人才安居服務網平臺系統共受理5724名人才住房申請，其中3520名人才通過審核并取得安居資格，但僅有636人配租入住，入住比例18.07%。
人才公寓申請、分配、退租等一整套制度有待完善。人才公寓配租流程中，部分地區人才住房服務網站不公布人才輪候列表，人才無法及時掌握申請情況。從退租制度上看，多地規定退租人才公寓需扣除押金，導致部分因工作變動不得不更換住所的人才私下轉租人才公寓。
痛點三：人才創新創業政策門檻高，政策扶持落地難
人才創新創業政策門檻過高、缺少操作細則成為人才申請相關扶持時遇到的主要困難。據國家行政學院發展戰略與公共政策研究中心統計，2017屆大學生創業資金僅有4%來自政府扶持資金或優惠貸款。創新創業企業的財政資助和銀行貸款能夠給予的融資幅度不足2.5%。政府創業補貼難以申請原因之一就是高門檻。以杭州為例，《大學生創業企業扶優資助實施辦法》在稅收和帶動就業人數設置了“年稅收100萬以上”、“帶動就業100人以上”等條款，普通大學生創業企業難以達到標準。此外，部分地區人才創新創業政策缺乏明確的操作細則也成為阻礙其落實的痛點。
痛點四：“鼓勵人才創新+寬容人才失敗”落地措施亟待落實
創新是引領發展的第一動力，但其過程充滿眾多不確定性，“寬容失敗”是對人才創新活動的有力鼓勵。但目前，“寬容失敗”僅停留在口號上，尚無具體政策加以落實。2018年1月，國務院發布的《國務院關于全面加強基礎科學研究的若干意見》中明確提出要建立鼓勵創新、寬容失敗的容錯機制，鼓勵科研人員大膽探索，挑戰未知。上海、武漢等地也提出要探索建立“鼓勵人才創新+寬容人才失敗”的新機制。但截至目前，這一機制仍未真正建立實施。痛點五：人才公共服務需求爆發，對人才發展環境形成新挑戰
在公共服務資源數量穩定的情況下，增量人才將攤薄醫療、交通、教育等資源，增加公共資源壓力和人才生活壓力。有限的公共資源使地方政府難以滿足短期內大量涌進的人才需求。以深圳市基礎教育為例，福田區、龍華新區和龍崗區等區教育局在2018年初發布2018年秋季義務教育階段學位預警，其中福田區小一學位缺口預計超過6000個，公辦初一學位缺口超過1000個；龍崗區小一學位缺口達19600個，初一學位缺口達5500個。此外，自2017年3月以來，西安落戶政策吸引了數十萬人才落戶，但同時也推高了房價。根據國家統計局數據，2017年1月至2018年8月，西安新建商品房住宅銷售價格增長了24.4%。此外，人才存在職業發展需求，當地方吸納就業能力不足時，以落戶為條件引進的大量人才反而增加當地就業壓力，甚至可能限制人才發展。五、中國區域人才政策發展趨勢預測
趨勢一：人才政策國際性和戰略性傾向明顯，趨向“非零和博弈”
在人才政策激勵對象上，各地開始將國際人才作為新的重點。2018年3月，中國國家移民管理局建立，顯示國家對引進國際人才的重視。此外，隨著《港澳臺居民居住證申領發放辦法》的正式實施，申領港澳臺居民居住證的同胞將可享受與內地居民基本相同的公共服務和便利，兩岸三地之間的人才流動將更加頻繁。將引才視野擴寬至全球，將打破國內人才爭奪戰的“零和博弈”態勢。
趨勢二：人才服務走向電子化和整體化
在人才落戶政策逐漸同質化的背景下，各地政策以人才需求為依據，努力提供最優質的人才服務，人才服務電子化和整體化成為人才工作發展的必然趨勢。人才服務信息化應用切實提高了人才服務的質量和效率，達到了良好的引才效果。由上海市委組織部授權運營的上海國際人才網統一了上海市的人才資訊發布端口，大大方便了人才的信息查詢。深圳的人才引進系統在運行一年來，共有7.6萬普通高校應屆畢業生通過“秒批”引進，為深圳市經濟社會發展提供了人才保障。未來，必將有更多地區的人才服務走向電子化和整體化。
趨勢三：人才畫像工具應用越來越廣，人才政策靶向性更明確
人才數據的收集、管理和分析助力人才服務精準化。隨著大數據技術的成熟和數據化思維的普及，大數據將助力人才服務向縱深化發展。目前，東莞已建成廣東省首個地市級人才數據庫，這一做法有望在各地推廣。未來，通過建立系統完善的人才數據庫，政府可以對人才進行畫像，從而掌握人才層次結構、年齡結構和分布情況等信息，精準把握人才需求，使服務走向縱深化。同時，人才數據庫將實時更新，人才政策能夠更加因需而制，因時而變。趨勢四：“鼓勵人才創新+寬容人才失敗”新機制有望出臺落地
“鼓勵人才創新+寬容人才失敗”的新機制，是推進人才創新向縱深發展的關鍵一步。盡管這一機制尚未真正建立，但已經進入探索階段。無論是國務院提出的建立“鼓勵創新、寬容失敗”容錯機制的嘗試，還是上海、武漢提出的建立“鼓勵創新+寬容人才失敗”新機制的探索，都促進人才創新深化發展。相信在未來，“鼓勵人才創新+寬容人才失敗”新機制將會真正落地實施，服務廣大創新人才。
趨勢五：有針對性地推動更多人才創新創業
未來政策將更有針對性地推動包括港澳臺人才、海外人才在內的各類群體創新創業。2018年9月，國務院發布《國務院關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》，要求推動更多群體投身創新創業。除港澳臺人才、華僑及外籍人才，意見中還鼓勵支持更多女性投身創新創業；啟動少數民族地區創新創業專項行動，支持西藏、新疆等地區創新創業加快發展。
博爾森咨詢人才研究院簡介
博爾森咨詢人才研究院是南中國最大的管理咨詢公司——博爾森咨詢創辦的專注于人才領域的研究機構。該研究院擁有全國獨一無二的人才政策數據庫，整合了廣東乃至全國人才研究領域的專家學者。同時，該研究院也是粵港澳大灣區人才發展聯盟的智力支持機構。
博爾森咨詢人才研究院立足粵港澳大灣區，面向全國，致力于為中國各級政府提供專業性的人才發展解決方案。主要研究領域涵蓋了人才政策評估研究、人才政策優化研究、人才政策適用性研究、人才發展規劃研究、人才培訓和人才論壇策劃與組織等
博爾森咨詢人才研究院通過課題研究、舉辦論壇和國際研討會，每年定期發布《中國區域人才政策研究報告》、《全國地方領導干部培養研究報告》和《粵港澳大灣區人才政策研究報告》等，不定期發布《中國人才政策動態報告》，為中國各級政府建言獻策，成為中國人才隊伍建設的新型智庫。
